第一章 总则第一条【立法依据】 为了保障和促进《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的实施，制定本条例。第二条【土地督察】 国家自然资源总督察和派驻地方的国家自然资源督察局对省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府下列土地利用和土地管理情况进行督察：第二章 国土空间规划 第三条【规划效力】 国家创建国土空间规划体系。　　第四条 【编制要求】 国土空间规划应当统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界。第五条【规划审批】 全国国土空间规划由国务院自然资源主管部门会同相关部门组织编制，报党中央、国务院审定。其他各级国土空间规划按照党中央、国务院的规定依法审批。　第六条【土地调查】 土地调查应当包括下列内容：　第七条【分等定级】 国务院自然资源主管部门会同有关部门制定土地分等定级标准。　第八条【信息化】 县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强信息化建设，实行土地管理全流程信息化管理，对土地管理情况进行动态监测，与有关部门创建土地管理信息共享机制，提高政务服务水平。第三章 耕地保护　　第九条【占补平衡】 在国土空间规划确定的城镇和村庄、集镇建设用地范围内经依法批准占用耕地，以及在国土空间规划确定的城镇和村庄、集镇建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目经依法批准占用耕地的，分别由县级人民政府、农村集体经济组织和建设单位负责补充数量和质量相当的耕地；没有条件补充或者补充的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地和提升耕地质量。　第十条【土地开发】 禁止单位和个人在国土空间规划确定的禁止开垦的范围内从事土地开发活动。第十一条【土地整理】 县级以上地方人民政府应当按照国土空间规划统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，制定土地整理方案。第十二条【耕地保护补偿】 国家创建耕地保护补偿制度。耕地保护补偿的具体办法，由国务院财政部门会同有关部门制定。第十三条【责任目标考核】 省、自治区、直辖市人民政府主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。第四章 建设用地第一节 一般规定第十四条【建设用地使用原则】 建设项目需要使用土地的，应当遵循下列原则：　　第十五条【计划管理】 各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划及年度计划、国土空间规划、产业政策以及建设用地和土地利用的实际情况等，加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。第十六条【有偿使用方式】 建设用地有偿使用的方式包括：　第十七条【交易方式】 建设用地使用权出让、租赁（出租）等应当实行公开交易。除依法可以采取双方协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用权人。　第十八条【有偿使用费】 《土地管理法》第五十五条规定的新增建设用地的有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。　第十九条【土地储备】 国家创建土地储备制度。储备的土地应当产权清晰，供应前应当完成前期开发，具备动工开发条件，并依法完成压覆重要矿产资源、地质灾害危险性等事项的统一评估。　第二十【信用监管】 自然资源主管部门应当创建信用监管、动态巡查等机制，加强对建设用地供应交易和供后开发利用监管。县级以上自然资源主管部门应会同有关部门对建设用地市场失信行为开展联合惩戒。　第二节 农用地转用第二十一条【批次用地】 在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由县（市）人民政府自然资源主管部门拟订农用地转用方案，经县（市）人民政府审核同意后分批次报有批准权的人民政府批准。其中，省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市，国务院可以授权省、自治区、直辖市人民政府批准；属于省、自治区、直辖市人民政府批准权限的，省、自治区、直辖市人民政府可以授权设区的市、自治州人民政府批准。第二十二条【单选用地】 建设项目确需占用国土空间规划确定的城镇和村庄、集镇的建设用地范围外的农用地，涉及占用永久基本农田的，由国务院批准；不占用永久基本农田的，国务院可以授权省、自治区、直辖市人民政府批准。具体按照下列规定办理：第二十三条【申请用地】 建设项目需要使用土地的，建设单位原则上应当一次申请办理建设用地审批手续，确需分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案等，分期申请建设用地，分期办理建设用地审批手续。第二十四条【临时用地】 建设项目施工、地质勘查等需要临时占用土地的，应当尽量不占或者少占耕地。第二十五条【抢险救灾用地】 抢险救灾等急需使用土地的，可以直接使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后六个月内申请补办建设用地审批手续。第二十六条【申请先行用地】 国家和省级能源、交通、水利、军事设施等重大项目中，控制工期的单体工程和受季节影响或者其他重大因素影响急需动工建设的工程，可以向省级以上人民政府自然资源主管部门申请先行用地。　第二十七条【未利用地管理】 具有重要生态功能的未利用地应当划入生态保护红线，实施严格保护。　　第三节 土地征收　　第二十八条【土地征收启动公告、现状调查和社会稳定风险评估】 需要征收土地，县（市）人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布土地征收启动公告，并开展土地现状调查和社会稳定风险评估。征收土地启动公告应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，公告时间不少于五个工作日。　第二十九条【编制征地补偿安置方案】 县（市）人民政府应当依据社会稳定风险评估结果，结合土地现状调查情况，组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门编制征地补偿安置方案。　　第三十条【补偿安置公告】 征地补偿安置方案拟定后，县（市）人民政府应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征地补偿安置公告，公告时间不少于三十日。第三十一条【征地补偿安置协议和决定】 县（市）人民政府根据法律、法规的规定和听证情况确定征地补偿安置方案后，组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。　第三十二条【征收申请审批】 县（市）人民政府完成本条例规定的征地前期工作后，方可提出土地征收申请，按照《土地管理法》第四十六条的规定报有批准权的人民政府批准。第三十三条【土地征收公告】 土地征收申请经依法批准后，县（市）人民政府应当发布土地征收公告，并组织实施。　　第三十四条 【强制执行】 被征收土地的所有权人、使用权人对土地征收不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。　　第三十五条【征地补偿费用】 省、自治区、直辖市制定公布征收农用地的区片综合地价，确定土地补偿费、安置补助费的标准。　　第四节 集体经营性建设用地　　　第三十六条【优先使用存量建设用地】 国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，引导优先使用存量集体经营性建设用地，严格控制新增集体经营性建设用地规模。鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。第三十七条【出让、出租条件】 符合下列条件的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用：　　第三十八条【规划条件】 土地所有权人拟出让、出租集体经营性建设用地的，县（市）自然资源主管部门应当依据国土空间规划出具拟出让、出租等的集体经营性建设用地的规划条件，明确土地界址、面积、用途和开发建设强度等。第三十九条【方案编制】 土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制集体经营性建设用地出让、出租等方案，载明宗地的用途、使用期限、交易方式、入市价格、收益分配等内容，并按照《土地管理法》第六十三条的规定，由本农村集体经济组织形成书面决议。　　第四十条【方案审查】 土地所有权人应当将集体经营性建设用地出让、出租等方案和农村集体经济组织决议情况报县（市）人民政府审查。符合规定的，由县（市）人民政府按照本条例有关规定纳入年度建设用地供应计划。　　第四十一条【签订合同】 土地所有权人应当依据集体经营性建设用地出让、出租等方案，以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用权人，双方应当签订书面合同，约定交易价款、价款支付时间以及方式、提前收回的条件以及处理方式、土地使用权届满续期以及地上建筑物、构筑物和其他附着物处理方式、违约责任等。　　　第四十二条【登记】 土地使用人应当缴清集体经营性建设用地价款和相关税费，按照不动产登记的有关法律、法规，申请集体经营性建设用地使用权不动产登记。　　第四十三条【二级市场】 以出让、出租等方式取得集体经营性建设用地使用权的，可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，具体办法参照国有建设用地执行。　第四十四条【收回】 土地所有权人不得违反约定提前收回集体经营性建设用地使用权，但法律另有规定的除外。第五节 宅基地　第四十五条【宅基地规划】 农村居民点布局和建设用地规模应当遵循节约集约、因地制宜的原则合理规划。市县、乡（镇）国土空间规划和村庄规划应当科学划定宅基地范围。第四十六条【宅基地申请】 农村村民申请宅基地的，应当以户为单位向村集体经济组织提出，由本集体经济组织的村民会议或者村民代表会议通过后，报乡（镇）人民政府批准。没有设立村集体经济组织的，应当向村民小组或者村民委员会提出申请，由村民小组或者村民代表会议通过后，报乡（镇）人民政府批准。涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。第四十七条【宅基地有偿退出和盘活利用】 国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，农村集体经济组织应当将退出的宅基地优先用于保障本集体经济组织成员的宅基地需求。第四十八条 【宅基地登记和权益保护】依法登记的宅基地及农民住房受法律保护。禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件。第五章 土地的所有权和使用权的登记 　　第四十九条【地籍管理】 县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强地籍管理，按照统一的技术标准开展地籍调查，查清土地权属、坐落、界址、面积等，设定不动产单元，编制唯一代码，创建地籍数据库，方便土地管理工作和社会公众查询应用。第五十条【土地登记】 土地所有权和使用权的设立、变更、转让和灭失，经依法登记发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第六章 监督检查 　　　第五十一条【土地管理监督检查人员的培训考核】 土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格后，方可从事土地管理监督检查工作。　　第五十二条【监督检查措施】 自然资源主管部门、农业农村主管部门按照职责分工进行监督检查时，除采取《土地管理法》第六十八条规定的措施外，还可以采取下列措施：　　第五十三条【行政处分】 依照《土地管理法》第七十三条规定给予处分的，应当按照管理权限由责令作出行政处罚或者直接给予行政处罚决定的上级人民政府自然资源主管部门或者其他任命机关、单位作出。　第五十四条【委托执法】 县级以上人民政府自然资源主管部门可以在其法定职权范围内委托自然资源执法队伍组织实施自然资源行政处罚。自然资源执法队伍在委托范围内，以委托机关名义实施行政处罚，不得再委托其他任何组织和个人实施行政处罚。委托机关应当对受委托的组织实施行政处罚的行为进行监督，并对该行为的后果承担法律责任。第五十五条【督察方式】 国家自然资源督察机构进行督察时，有权就督察事项向有关单位和个人进行了解，有关单位和个人应当支持、协助督察机构工作，如实反映情况，提供有关材料。　第五十六条【督察意见和建议】 被督察的地方人民政府违反土地管理法律、行政法规，或者落实国家有关土地管理和国土空间规划重大决策不力的，国家自然资源督察机构可以向被督察的地方人民政府下达督察意见书，地方人民政府应当认真组织整改，并及时将整改情况报国家自然资源督察机构；国家自然资源总督察可以约谈被督察的地方人民政府，并可以依法向有关机关提出追究相关责任人责任的建议。第七章 法律责任 　　第五十七条【在禁止开垦的范围开垦的处罚】 违反本条例规定，在国土空间规划确定的禁止开垦的范围进行开垦的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正或者治理，逾期不改正的处以罚款，罚款额为非法开垦土地每平方米30元以上，具体标准由省、自治区、直辖市规定。　　第五十八条【在临时用地上修建永久性建筑物、构筑物的法律责任】 违反本条例规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出行政处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。第五十九条【不符合规划的建构筑物重建、扩建的法律责任】 违反《土地管理法》第六十五条对建筑物、构筑物进行重建、扩建的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门按照职责分工责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出行政处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。第六十条【阻碍执法的法律责任】 阻碍自然资源主管部门的工作人员依法执行职务的，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。第六十一条【非法转让土地的处罚】 依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的50%以下。　　　第六十二条【擅自出让、转让、出租农村集体土地的处罚】 依照《土地管理法》第八十二条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的5%以上20%以下。　　　第六十三条【破坏耕地的处罚】 依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。　　第六十四条【拒不履行土地复垦义务的处罚】 依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以下。　　　第六十五条【非法占地的处罚】依照《土地管理法》第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以上，具体标准由省、自治区、直辖市确定。　第六十六条【责令限期拆除的履行】 对责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工、逾期不拆除的，由作出行政处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。　　第六十七条【拒不交还土地的处罚】 依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以上，具体标准由省、自治区、直辖市确定。　　第六十八条【集体经营性建设用地的法律责任】 未按合同规定的规划条件和期限开发、利用集体经营性建设用地的，市、县自然资源主管部门责令限期改正的，逾期拒不改正的，可以给予警告、罚款，具体标准由省、自治区、直辖市确定。土地所有权人可以依据法律、法规的规定收回土地使用权。　　第六十九条【临时用地逾期不恢复种植条件的处罚】 违反本条例第二十三条的规定，逾期不恢复或者恢复未达到种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，可以处耕地复垦费2倍以下的罚款。　第七十条【骗取批准征地的法律责任】 县级人民政府以及相关部门工作人员，在土地征收补偿安置工作中弄虚作假、徇私舞弊，骗取批准土地征收的，依法追究有关责任人责任。第八章 附则第七十一条【实施日期】 本条例自20XX年X月X日起施行。1998年12月27日国务院发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》同时废止。关于《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）的说明一、修改的必要性二、起草过程　　三、修订草案的主要内容（一）按照党中央决策部署构建国土空间规划制度（二）完善最严格的耕地保护制度一是创建耕地保护补偿制度。《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）明确提出加强对耕地保护责任主体的补偿激励，积极推进中央和地方各级涉农资金集成，按照“谁保护、谁受益”的原则，加大耕地保护补偿力度。为此，修订草案明确国家创建耕地保护补偿制度，具体办法由国务院财政部门会同有关部门制定。（第十二条）。 二是明确耕地保护责任主体。加强耕地保护，必须首先明确耕地保护的责任主体。修订草案规定省级政府主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人，国务院对省级人民政府耕地保护责任目标落实情况进行考核，考核内容包括耕地保有量、永久基本农田保护面积、耕地质量等级以及占用耕地补偿情况等（第十三条）。（三）落实“放管服”改革要求，优化建设用地审批制度一是统筹城乡用地计划管理。改革土地计划管理制度，将年度建设用地供应计划纳入土地利用计划。规定各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。县（市）人民政府应当将集体经营性建设用地纳入年度建设用地供应计划作出合理安排（第十五条）。二是按照“权责对等”的原则赋予地方政府更多的用地自主权。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市，涉及将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院可以授权省、自治区、直辖市人民政府批准；属于省、自治区、直辖市人民政府批准权限的农用地转用，省、自治区、直辖市人民政府可以授权设区的市、自治州人民政府批准（第二十一条）。 三是将先行用地写入条例。规定国家和省级能源、交通、水利、军事设施等重大项目中，控制工期的单体工程和受季节影响或者其他重大因素影响急需动工建设的工程，可以向省级以上人民政府自然资源主管部门申请先行用地（第二十六条）。四是简化建设用地审批的材料。为解决地方政府反映强烈的建设用地审查报批材料复杂等问题，对现行“一书四方案”（建设用地呈报书和农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案）进行了合并调整，集成为农用地转用方案和土地征收申请，并明确有批准权的政府对农用地转用方案和土地征收申请审查的要点（第二十一条、第二十二条、第三十二条）。(四）巩固农村土地三项制度改革成果　一是以维护农民权益为核心对土地征收程序进行了细化。明确土地现状调查、社会稳定风险评估、公告、听证、补偿登记和签订协议等法定程序的具体实施要求。主要包括：发布土地征收启动公告，开展土地现状调查和社会稳定风险评估（第二十八条）；组织编制征地补偿安置方案，并进行公告、听证（第二十九条、第三十条）；签订征地补偿安置协议，对少数不同意补偿安置协议的农民作出征地补偿安置决定（第三十一条）；征地补偿费用的构成与预存制度（第三十五条）。二是明确集体经营性建设用地入市交易的要求和程序。使用集体经营性建设用地必须遵循节约集约的原则，优先使用存量建设用地，严格控制新增集体经营性建设用地规模。允许采取土地整治等方式进行区位调整，合理利用集体经营性建设用地（第三十六条）。明确集体经营性建设用地入市必须符合国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，必须产权明晰、已依法办理土地所有权登记，具备开发建设所需基础设施配套等基本条件（第三十七条）。规定了入市方案编制和审查要求，土地所有权人应当将集体经营性建设用地出让、出租等方案和农村集体经济组织决议情况报县（市）人民政府审查。符合规定的，由县（市）人民政府纳入年度建设用地供应计划（第三十九条、第四十条）。三是保障农村村民的宅基地权益。要求在市县、乡（镇）国土空间规划和村庄规划中，科学划定宅基地范围（第四十五条）。明确了宅基地申请的程序，以及对宅基地自愿有偿退出和盘活利用的要求（第四十六条、第四十七条）。　　　　（五）坚持问题导向，将实践中的成熟经验写入条例一是增加了土地储备的规定。土地储备是强化对建设用地市场调控和保障能力，确保“净地出让”，促进土地资源高效配置和合理利用的重要措施。修订草案明确政府储备的土地应当产权清晰，供应前应当完成前期开发，具备动工开发条件（第十九条）。 二是完善临时用地规定。临时用地是指建设项目施工、地质勘查等需要临时使用的土地。修订草案对临时用地的审批程序和使用要求作出了规定，明确临时用地由县（市）人民政府自然资源主管部门批准，期限一般不超过二年。建设周期较长的交通、水利、能源等基础设施建设使用的临时用地，经批准可以延期一次，期限不超过二年（第二十四条）。 三是进一步完善土地督察的法治保障。明确了土地督察的内容、方式、督察意见和建议的提出和整改等（第二条、第五十五条、第五十六条）。

来源丨自然资源部